Medier, identitet og kulturelt “backlash”. Tilstand i amerikansk politik forår 2019

Jeg har været til en række spændende oplæg/foredrag her på Harvard. Alle oplæg handlede om at fortolke situationen i amerikansk politik i foråret 2019, herunder hvordan forskningen kan forstå samfundsudviklingen under Donald Trump som præsident i USA. Jeg hørte oplæg af Jill Abrahamson, tidligere executive editor på New York Times (by bog: The Merchants of Truth); Francis Fukuyama (ny bog: Identity Politics) og Pippa Norris fra Harvard Kennedy School (ny bog: Cultural Backlash).

Tirsdag den 9. april 2019 hørte jeg New York Times tidligere chefredaktør, Jill Abramson, fortælle om en ny bog ”The Merchants of Truth”, som hun har skrevet om, hvordan nutidens nyhedsmediers vilkår er.  Hun kom også ind på Trump og mente bl.a., at journalisterne løber efter alt, hvad han siger, ligesom når miniputter alle sammen løber efter fodbolden i en stor klump. https://www.penguin.co.uk/books/1110316/merchants-of-truth/9781847923783.html

Onsdag den 10. april 2019 var så selveste Francis Fukuyama på besøg, og det var endda på mit center, Weatherhead Center for International Affairs, Harvard University. Fukuyama var jo ham med bogen om ”historiens afslutning” for nogle år siden, men han har skrevet mange bøger siden, og er i dag en af verdens mest respekterede politiske tænkere. Han fortalte om sin ny bog ”Identity”.  Han var i et panel med to andre statskundskabere, Ashley Jardina fra Duke University og Michael Tesler fra University of California Irvine. De fortalte mange spændende ting om valget i 2016, og hvad de troede, der ville komme til at ske i 2020. Bl.a. mente det, at “den hvide arbejderklasse” (som jo efter sigende stemte mest på Trump) ville blive mere presset. Til gengæld havde de lidt svært ved at sætte ord på, hvad der så skulle til. Fukuyama mente, at man i stedet for at tænke på race, køn eller klasse mere skulle være tro mod landets forfatning og sikre et mere civilt medborgerskab. Han mente, at problemet var, at folk kærer sig for meget om deres egen identitet (som hvid, sort, latino etc.). https://profilebooks.com/identity.html

Torsdag den 11. april 2019 var jeg så til oplæg med en anden af verdens førende statskundskabere, Pippa Norris, der er professor på Kennedy School. Hun har netop udgivet en ny bog om ”Culture Backlash. Trump, Brexit & Authoritarian Populism”. Hun baserede sit oplæg på et kæmpe forskningsprojekt, der følger partier og valg i rigtig mange lande. Bl.a. havde hun et skema, hvor hun viste, hvor alle Europas politiske partier var placeret ud fra forskellige akser. SF og Radikale var også med på skemaet. Det var ret imponerende. Hun mente, at fordi vælgerskaren ændrer sig over tid, så vil tilslutningen til politikere som Trump falde på sigt. Der var også en virkelig god diskussion bagefter. Det var meget spændende at høre hende fortælle.

Når jeg tænker på indholdet i de tre oplæg, jeg hørte i denne uge, så har de alle handlet om ”identity politics”, og om, hvordan amerikanerne (og andre) kommer længere væk fra hinanden. Det er så også påvirket af det politiske system: De unge stemmer ikke så meget, men det gør den ældre generation på landet! Og det politiske system med ”vinderen tager det hele”, som både UK og USA har, giver ikke så meget plads til en bred repræsentation af befolkningen og til de mindre partier.

Her var det så jeg tænkte på Danmark. Her er situationen faktisk lige omvendt, så vi har det jo egentlig godt i DK (når vi ser bort fra Løkke og alt det, de laver i øjeblikket). For i Danmark går andelen af unge, der stemmer jo faktisk frem. En meget stor del af befolkningen deltager jo i folketingsvalg og andre valg. Desuden er det politiske system indrettet sådan, at der er nødt til findes kompromisser, når der er så mange partier i Folketinget. Endelig kan man sige, at bl.a. med Folkemødet på Bornholm er der en kultur, hvor folk og politikere rent faktisk snakker sammen, og mødes til de samme møder. Folkemødet med blandingen af alle partier og alle folkelige organisationer – og folket, der mødes og taler og debatterer sammen, er helt fremmed for UK og USA. Her har vi faktisk noget rigtig godt i Danmark!

Gør sundhedsreformen styringen af den offentlige sektor mindre eller mere kompleks?

Regeringen udsendte i januar 2019 et nyt forslag til en sundhedsreform. Udspillet hedder “Patienten først”. Sundhedsreformen lægger op til en stor organisatorisk og styringsmæssig omstrukturering af sundhedsvæsenet ved at foreslå nedlæggelsen af de nuværende 5 regioner i deres hidtidigt kendte form.

Kapitlet i reformudspillet om organisering har titlen “Enkel struktur og samlet retning – uden regionsråd”. Men strukturen er alt andet end enkel – den er kompleks.

I forvejen er sundhedsområdet kendt for at være sandsynligvis det mest komplekse af velfærdsområderne i den offentlige sektor. Det er en stor økonomi og det berører alle danskere, som på et eller andet tidspunkt kommer i berøring med sundhedsvæsenet. Den nuværende struktur har et statsligt element (bl.a. en Sundhedsstyrelse under Sundheds- og Ældreministeriet, et regionalt element med drift af landets sygehuse som den primære opgave (men regionerne har også andre opgaver indenfor bl.a. miljø og kollektiv transport) samt kommunerne, der organiserer de nære sundhedsydelser – også efter patienten er udskrevet fra hospitalet. Det er en klassisk arbejdsdeling, hvor stat, region og kommuner hver har afgrænsede opgaver, som de forventes at løse efter bedste evne. Og især regionerne har gennem de seneste år gjort meget for at forbedre sundhedsydelserne og overholdt de økonomiske rammer, der var udstukket af regeringen.

Nu vil regeringen nedlægge de folkevalgte regionsråd, og i stedet foreslår regeringen en ny struktur, hvor der skal oprettes en ny statslig planlægningsmyndighed kaldet Sundhedsvæsen Danmark, mens de 5 regioner bevares som administrative enheder, og der oprettes så yderligere 21 såkaldte sundhedsfællesskaber. Hver af disse nye enheder skal have en bestyrelse, som sammensættes på lidt forskellige måder. I bestyrelserne for sundhedsfællesskaberne skal der sidde repræsentanter fra hospitalerne, fra kommuner og fra andre organisationer, f.eks. patientorganisationer. De skal så blive enige om forskellige beslutninger, ellers kan organisationen ikke fungere. En ny national kvalitetsplan skal sørge for de fælles standarder i sundhedsvæsenet.

Den ny struktur lægger dermed op til en mere kompleks struktur med Sundhedsvæsen Danmark, 5 regionale administrative enheder, 21 sundhedsfællesskaber og kommuner, hvoraf de 3 førstnævnte skal udstyres med ny bestyrelser (der formentlig også skal have administrativ betjening og support for at fungere. Det vil ydermere sige, at der indsættes magtfulde formænd m/k for disse bestyrelser, som jo i øvrigt skal ansætte- og indgå samarbejder med direktioner. Det tegner til at blive meget komplekst, når beslutningskompetencen og ansvarsplacering skal finde sted. Og så har vi slet ikke talt om økonomi endnu!

Forestil dig en uoverensstemmelse eller en fejlbehandling i systemet, som kræver politisk- og ledelsesmæssig stillingtagen: Er det kommunen, sundhedsfællesskaberne, de 5 administrative led i regionerne, Sundhedsvæsen Danmark, Sundhedsstyrelsen, Sundhedsministeriet eller sundheds- og ældreministeriet, der skal påtage sig ansvaret? Folketingets sundhedsudvalg og Rigsrevisionen – og medierne får formentlig nok at se til de kommende år, når der er så mange led i sundhedsvæsenet, hvor mange har ledelseskasketter på.

Det er også spændende, hvordan regeringen vil koble anbefalingerne i regeringens eget udspil om en ny ledelse- og kompetencereform (“En offentlig sektor rustet til fremtiden”), der kom tidligere i januar 2019. Her slår innovationsministeren fast, at “ledelse er sætte retningen via og sammen med andre” (en definition overtaget fra Ledelseskommissionen) – og der lægges op til, at lederrollen og lederidentiten skal styrkes overalt i den offentlige sektor. Lederen skal komme frem med sit ledelsesgrundlag og der skal udarbejdes detaljerede kompetenceprofiler for hver leder. Desværre står der ikke særlig meget i udspillet om, hvordan lederne praktisk skal samarbejde med andre, som der jo netop lægges op til i den ny sundhedsreform. Lederne i sundhedsvæsenet, der læser regeringens ene rapport om en ledelse og kompetence reform kan ikke finde særlig mange handlingsanvisninger til, hvordan de skal gebærde sig i samarbejdet med 21 sundhedsfællesskaber, hvor der indgår hosptalsdirektører og kommunerepræsentanter, ligesom de heller ikke finder meget hjælp til at agere i et organisatorisk landskab befolket med bestyrelser. Endelig kan det fremhæves, at regeringen den ene uge i ledelse- og kompetencereformen et antal gange rækker ud til Danske Regioner med indbydelse til samarbejde, mens regeringen i sit udspil den følgende uge til en sundhedsreform foreslår, at regionerne som vi kender dem i dag, helt nedlægges.

Styringen af den offentlige sektor bliver sandsynligvis mere kompleks som følge af sundhedsreformen.

Lyt også til radioprogrammet, hvor jeg medvirkede: Radio 24Syv 21 januar 2019 om sundhedsreformen

 

Fællesoffentligt samarbejde skaber digital førertrøje i verden

Danmark er netop i en ny FN rapport blevet udråbt til verdensmester i offentlig digitalisering. Det skete i fredags i rapporten ”E-Government Report 2018, hvor Danmark er på 1. pladsen foran 192 andre nationer i at digitalisere den offentlige sektor. Det cementerer Danmarks position, da Danmark tidligere på året også blev ranglistet som nr. 1 i EU’s omfattende Digital Economy and Society Index (DESI). Begge er omfattende undersøgelser, der måler digitaliseringsgraden ud fra en lang række indikatorer.
Der er grund til at glæde sig over den fornemme placering, hvilket også innovationsminister Sophie Løhde og Digitaliseringsstyrelsens direktør Rikke H. Zeberg gjorde på Twitter i ugen, der gik. Innovationsministeren koblede placeringen til ”Sammenhængsreformen”, regeringen vil lancere til efteråret.

Der kom også de måske forventelige kommentarer. Ældresagen gjorde opmærksom på de ældre, der stadig ikke kan bruge alle digitale løsninger. Flere på Twitter kom med kommentarer om Sundhedsplatformen, som ikke virker optimalt. Og endelig viste en anden aktuel rapport om ”Et kasseeftersyn på IT-området 2018”, at sikkerheden for 377 ud af statens 3800 IT-systemer i den offentlige sektor halter bagefter (hvilket innovationsministeren lover at se på).
På trods af debatten er det alligevel værd at træde et skridt tilbage og stille spørgsmålet: Hvordan kan det være, at et lille land som Danmark klarer sig bedre end 192 andre lande i verden, når det gælder digitalisering? Det er der tre svar på, som jeg kort vil uddybe nedenfor: 1) En fællesoffentlig strategi, 2) En lang planlægningshorisont, 3) En primært embedsmands-drevet/DJØF-proces, der har et politisk mandat bag sig, men som ikke involverer toppolitikere i det daglige.

1) FÆLLESOFFENTLIGT SAMARBEJDE
FN fremhæver i sin rapport, at Danmark har en fællesoffentlig digitaliseringsstrategi for 2016-2020. Det er også rigtigt, og den har titlen ”Et stærkere og mere trygt digitalt samfund”. Og det er ikke den første af sin slags. Der har været fire digitaliseringsstrategier før denne. Samtidig er strategien fællesoffentlig, hvilket vil sige, at Digitaliseringsstyrelsen i staten arbejder tæt sammen med KL og Danske Regioner om en fælles udvikling. Det har betydet, at der ind imellem har kunnet træffes ret vidtrækkende beslutninger, f.eks. beslutningen om, at alle vi borgere skulle kommunikere digitalt med den offentlige sektor med mindre vi havde en meget god grund til at sige fra. Det kalder man ”digital by default”, og betyder, at den offentlige sektor kan tilrettelægge sin forretning ud fra, at borgerne er digitale. Det er borgerne så også, fordi 93 % har adgang til internettet i hjemmet og 4,8 millioner borgere har NEM-ID, den fælles offentlige-private log-on løsning, som både private banker og den offentlige sektor bruger.

2) LANG PLANLÆGNINGSTID
Den første fællesoffentlige digitaliseringsstrategi kom i 2001. Dengang blev den til i et samarbejde i det, der hed ”Den digitale taskforce”, hvis første leder kom fra Finansministeriet (Adam Wolf, nu administrerende direktør i Danske Regioner). Senere blev denne task force nedlagt, da Digitaliseringsstyrelsen blev dannet. Og grundlaget for digitaliseringen er skabt endnu længere tilbage, ikke mindst for 50 år siden, hvor CPR-nummersystemet blev skabt, som danner basis for meget af den dataudveksling vi ser i dag. Fra 2000 og frem har der med ca. 4 års mellemrum været fremlagt en ny fællesoffentlig digitaliseringsstrategi, som har bundet de forskellige niveauer (stat, kommuner og regioner) i Danmark sammen. Der har været tale om en forhandlet strategi, hvor man i fællesskab og gennem lange forhandlinger, har fundet ud af, hvilke områder, der skulle prioriteres. F.eks. kom universiteter i Danmark først relativt sent med i digitaliseringsbølgen. Deltagerne er dermed bundet sammen i et skæbnefællesskab, hvor deres incitament er at løfte digitaliseringsopgaven i fællesskab. I andre lande kan det være en central enhed eller et ministerium, der står for alt planlægningen, og derved mistes kontakten til det lokale niveau måske.

3) ADMINISTRATIVT LEDET PROCES MED POLITISK OPBAKNING.
I modsætning til mange andre reformer i den offentlige sektor, så har digitalisering ikke været et område, hvor centrale politikere har stået i kø for at tage tetén. En grund er formentlig at mange, store IT-projekter til tider har virket risikable (det er de sandsynligvis også ind imellem). I stedet har den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi overvejende været drevet fremad i fællesskab af de administrative ledere og medarbejdere i Digitaliseringsstyrelsen, KL og Danske Regioner. Selvfølgelig har de arbejdet under et politisk mandat, og alle digitaliseringsstrategiens tiltag er vedtaget i Folketinget eller under en ministers ansvar. Men skiftende finansministre har været mest optaget af de offentlige finanser, og især de årlige finanslovsforhandlinger – og økonomiforhandlinger med kommuner og regioner, og har ikke været fuldt optaget af digitaliseringsarbejdet. Den nuværende digitaliseringsstrategi blev først godkendt et stykke ind i den smalle V-regerings tid, mens Claus Hjort Frederiksen var finansminister, og det var på et tidspunkt usikkert, om der overhovedet blev en fælles strategi.

Selvfølgelig vil der være de, der siger, at der er mange IT-problemer i dagens Danmark, og der vil også være kritikere af internationale ranglister, som dem FN og EU udarbejder. Alligevel er det på denne tid vigtigt at reflektere over de tre primære årsager til, at Danmark har førertrøjen på i offentlig digitalisering: Fællesoffentligt samarbejde, lang planlægningshorisont og kompetent administrativt lederskab med bred politisk opbakning.

How a contracting out process on ambulance services ended up with the regional government taking over the task

A key challenge in contracting out is the managing of markets with dominant providers. Combining contract theory with the sociology of markets literature, a recent contracting case in the market for ambulance services is explored. Building on document analysis and interviews with 19 stakeholders, it is demonstrated how a Danish government succeeded in breaking a long-standing monopoly – only to discover that the implementation of the new contract was beset by other obstacles, largely stemming from the institutionalized structure of the market. The result ended up being what none of the actors had strived for in the first place: a return to government provided service delivery. Contributing to the contracting literature, that tends to emphasize the contract as such, it is concluded that the challenges of contracting out in markets with dominant providers cannot be adequately understood without recognizing the institutional conditions for the management of markets.

EVIDENCE FOR PRACTICE

  • When managing markets with dominant providers, formal rules are important, but informal norms prove even more challenging
  • As strategic market behavior by dominant providers is to be expected, incremental alteration of service provision appears a more realistic goal for governments to aim for than rapid institutional change
  • As professional identities and norms about proper employment conditions are likely to reflect the ideals of dominant providers, it is advisable for governments to investigate these issues; e.g. by involving professionals in the planning of a contracting out process.

The paper “Breaking up is hard to do: Managing markets with dominant providers. A case study of contracting out ambulance services” will be presented at the IRSPM 2018 conference in Edinburgh. The paper is written by Sarah Wadman, Iben Emillie Christensen, Jakob Kjellbjerg and Carsten Greve.

BIOS-udliciteringen: 4 scenarier, 3 paradokser, 2 spørgsmål

I denne uge kom det frem, at Region Syddanmark vil erklære ambulanceselskabet BIOS konkurs. Regionsrådsformand Stephanie Lose (V) meddelte tirsdag aften den 25. juli 2016, at Region Syddanmark selv vil overtage driften af ambulancekørslen. http://www.fyens.dk/bios/Lose-om-at-tage-ambulancedriften-hjem-Det-er-det-hensigtsmaessige-valg/artikel/3038312 Det drejer sig om de reddere, der lige nu er ansat i BIOS, der er et hollandsk ejet selskab. Af et notat fra regionen fremgår det, at det vil kost 20-25 mio. kr mere om året for regionen fremover. Hertil kommer 15-20 mio. kr i engangsudgifter ifm med opgradering af vagtcentral mm. Det bliver dyrere at overtage driften fra Bios Anledningen er en manglende tilbagebetaling af et beløb på 31 mio. Forud ligger flere måneders kontroverser om ambulancekørslen. BIOS overtog opgaven efter Falck i september 2015 efter en formel udbudsrunde, som Falck tabte. BIOS er ikke enig i regionens beslutning og bebudet et juridisk slagsmål.

Sagen er spektakulær, fordi den rammer ind i en verserende debat om, hvornår og hvordan det er hensigtsmæssigt at udlicitere opgaver fra den offentlige sektor til den private sektor. At sikre en tryg og stabil ambulancedrift er et essentielt ansvar for en region. Effektiv ambulancedrift handler bogstaveligt talt om liv og død for borgerne. Kommer ambulancen for sent, kan menneskeliv gå tabt. Der hviler derfor et meget stort ansvar på de ansvarlige politikere og leverandører. I de fleste andre lande i verden er ambulancedrift en opgave, der drives af det offentlige. I Danmark har vi en mere en 100-årig erfaring med at lade private selskaber stå for ambulancedriften – hvilket i mange år har været lig med Falck og nogle gange Falck-Zonen, da det eksisterede. Falck er en velkendt dansk virksomhed, der ikke kun driver ambulancer i Danmark, men er også inde på andre markeder i f.eks. Sverige, Finland og Spanien. Falcks er aktiv i den danske debat om fordele og ulemper ved udlicitering og deres ledere er ofte oplægsholdere, når regeringen eller andre inviterer til debat om udlicitering.

Den spektakulære BIOS-sag kan føre til 4 forskellige scenarier for den fremtidige organisering af ambulancedrift i Syddanmark

Scenarie 1: Regionen overtager opgaven, Bios erklæres konkurs.

Dette scenarie er det, med Stephanie Lose (V) i spidsen fra den politiske side i Regionsrådet, lægges op til lige nu. I dette scenarie vil Region Syddanmark gå ind og overtage ambulancekørslen fremover. Redderne vil blive offentligt ansatte i stedet for at være ansat hos den private virksomhed BIOS. Stephanie Lose (V) forestiller sig ikke nogen ny udbudsrunde lige med det samme. Konsekvensen i dette scenarie er, at udlicitering bliver på særlige vilkår fremover, fordi Falck reelt vil være den eneste store og seriøse leverandør på markedet. Opgaven bliver offentligt drevet. Andre regioner vil måske lade sig inspirere af Region Syddanmark og også begynde at ”hjemtage” opgaven (selv om den jo før altså ikke var ”hjemme” i Region Syddanmark, men blev varetaget af den private virksomhed Falck).

Scenarie 2: Regionen og Bios bilægger striden og indgår ny aftale i sidste øjeblik.

I dette scenarie vil parterne i yderste overtidsminutter finde sammen igen. Regionen vil trække sin konkursbegæring tilbage og indgå en aftale med BIOS om at betale de 31 mio. kr. tilbage gennem en afdragsordning af en eller anden karakter. Chefredaktør på Børsen, Anders Krab Johansen, har i  en leder i Børsen 27. juli 2016 talt for denne løsning og opfordret regionsrådsformand Stephanie Lose (V) om at trække vejret dybt og ikke gå i panik, som han skriver. Redderne vil blive i BIOS som selskab. BIOS vil køre ambulancerne videre i kontraktperioden indtil, der kommer en ny udbudsrunde. Her vil BIOS måske så trække sig fra at byde på opgaven, og andre leverandører vil komme med nye bud. Det kunne godt være Falck igen, når støvet har lagt sig efter den nuværende kontrovers.

Scenarie 3: Falck eller anden privat leverandør vil få mulighed for at overtage opgaven

I dette scenarie vil Region Syddanmark komme til at indse, at opgaven med at drive ambulancedriften bliver for tung og for bøvlet. Redderne vil måske ikke med over i regionen som offentligt ansatte, når nu de tidligere har været ansat i en privat virksomhed (hvad enten det er BIOS eller Falck). Stabiliteten i ambulancekørslen i det daglige bliver truet, hvilket skaber utryghed for borgerne. Der skal findes en hurtig løsning, som gør borgerne trygge og sikre mod unødige hændelser, hvis en ambulance ikke når frem til tiden til en patient i nød. Presset kan også vokse fra læger og hospitaler, hvis driften i ambulancekørslen svigter. Hvis en sådan presset situation opstår, så vil regionen komme under stærkt pres for at finde en hurtig løsning. Her kan en mulighed være at bede andre kompetente virksomheder om at overtage opgaven. Hvilket vil sige virksomheder, der allerede driver ambulancedrift andre steder, hvor en oplagt kandidat vil være Falck. Falck drev ambulancetjenesten i Region Syddanmark før og kender til området, og Falck har en mere 100-årig lang erfaring i ambulancetjeneste. For Region Syddanmark vil det politisk på nogle måder være en kamel at sluge, men omstændighederne kan gøre, at de vil gå efter det sikre valg for borgerne og vælge Falck som erfaren leverandør.

Scenarie 4: Blanding eller fravær af leverandører og generelt kaos med store umiddelbare konsekvenser

I dette scenarie går Region Syddanmark en meget vanskelig tid i møde. Regionen håber lige nu på at fastholde redderne i deres job, og har også nævnt muligheden for at give dem en lønbonus for at blive som redderne. Men hvad nu hvis mange af redderne forlader deres stillinger for at søge jobs andre steder, fordi usikkerheden bliver for stor. Region Syddanmark påtager sig et stort ansvar ved at overtage driftsopgaven. Det er ikke sikkert, at der umiddelbart er ekspetise til at løse driften i regionen, når den nu i flere år har været udliciteret til private virksomheder. Region Syddanmark kan stå i en situation, hvor der reelt ikke vil være tilstrækkelig med medarbejdere til løse opgaven i regionens egen driftsorganisation. Herefter vil Region Syddanmark kunne blive tvunget ud i en lappeløsning, hvor dele af BIOS tidligere område bliver varetaget af regionens ansatte, dele af BIOS tidligere område blive varetaget af Falck eller evt. andre og meget mindre leverandører på nogle særlige og midlertidige kontraktvilkår. Resultatet kan blive svigt i kvaliteten af opgaveleveringen, hvilket igen vil kunne føres tilbage til de ansvarlige regionsrådspolitikere og Stephanie Lose (V) som regionsrådsformand. Et tiltagende ”generelt kaos-scenarie” vil have store menneskelige og politiske konsekvenser, hvis en række af de løsningsmuligheder, der nu stilles op, falder fra hinanden.

 

3 paradokser

BIOS-udliciteringen har videre politiske og markedsmæssige implikationer end kun Region Syddanmark. Vi har allerede nævnt, hvordan andre regioner muligvis kan overveje deres fremtidige situation ift ambulancekørsel. Nogle regioner vil måske overveje at ”hjemtage” opgaven, andre vil ruste sig til fremtidige udbudsrunder med hårde forhandlingskrav. På leverandørsiden venter Falck, der i bedste fald må afvente situationen og se hvad regionerne beslutter sig for. En praktisk konstatering vil dog være, at der er brug for ambulancekørsel og Falck har den største ekspertise på området og er et velkendt firma i Danmark og i udlandet. ”Falck er der altid”, som firmaets slogan lyder, så hvis opgavedriften for ambulancekørsel skal være stabil igen, så er Falck formentlig altid klar med en løsning.

Et paradoks i den igangværende debat er, at nogle aktører har meget travlt med næsten at lægge afstand til Falck og kræve mere konkurrence på området. Der skal være ”klog konkurrence”, som Børsens chefredaktør formulerer det. Men en markedsanalyse om ambulancekørsel både i Danmark og i udlandet vil afsløre, at der reelt kun er meget få spillere på markedet, og at den dominerende aktør i både Danmark og flere steder i udlandet er… Falck. Så paradokset her er, at Regionsrådsformænd Lose og Stenbæk kræver konkurrence, men reelt er der kun begrænset konkurrence på det pågældende, specifikke marked. Der er som om der er en ønskeforestilling om et helt frit marked med rigtig mange leverandører af ambulancedrift. Men sådan er virkelighedens marked for ambulancekørsel reelt ikke i 2016. Ligesom Lego er gode til at producere klodser til børn og Mærsk er gode til at fragte containere, så har Falck 100 års erfaring med ambulancer.

Et andet paradoks  er, at Falck en dansk virksomhed, som i rigtig mange sammenhænge fremhæves for sin professionalisme og for sin markedsbaserede tilgang til levering af offentlige ydelser, men som kritiseres i denne sag. Hvis et hollandsk selskab vil komme ind på det danske marked, vil det i sagens natur på sigt kunne tage store markedsandele fra et dansk firma. Det kan man selvfølgelig mene om, hvad man vil (og her gælder EU’s konkurrenceregler), men der er et potentielt paradoks i, at Falck i andre sammenhænge hyldes for at være en privat virksomhed, der leverer ydelser til det offentlige på professional vis, og bruges som eksporteksempel, og så i denne sammenhæng af Region Syddanmark udpeges til ikke at må løse opgaven med ambulancedrift i regionen.

Et tredje paradoks vil være, at det nu fremover vil være en Venstre-ledet region, der er fortaler for at ”hjemtage” opgaven med ambulancekørsel til regionen og den offentlige sektor, mens andre regioner vil have en privat leverandør, som typisk vil være Falck. Stephanie Lose (V) udtalte til Fyens (den 25. juli 2016), at hun ikke tror det på langt sigt vil være dyrere for regionen at drive opgaven med ambulancekørsel, end det er for en privat leverandør. Landspolitisk taler V-regeringen for udbud og udlicitering, men fremover vil der være den interessante situation, at Venstre i Region Syddanmark er fortaler for offentlig drevet ambulancekørsel, mens V-regeringen landspolitisk lægger op til konkurrence og mere udlicitering.

2 spørgsmål.

Hvordan kan markedet for ambulancekørsel analyseres og organiseres i fremtiden?

Hvordan vil BIOS-udliciteringen og Region Syddanmarks ageren i den konkrete sag påvirke den landsdækkende debat om udlicitering?

International Organizations Converge on Policies for Public-Private Partnerships and All Governments Can Use Their Guidelines

The world has seen many public-private partnerships (PPPs) for infrastructure projects and other types of collaborations, but there is widespread confusion as to what constitute a good PPP. Individual governments and consultants  offer advice, but it  sometimes still seems like a cacophony of voices. I looked into the guidelines, recommendations and tools from international organizations such as ASEAN, OECD, the World Bank and others have produced. In my research I found that international organizations converge on many of the issues and content of the guidelines for PPPs, even though they may recommend different specific tools to help governments go further with PPPs.

The World Bank recently launched its ambitious PPP Knowledge Lab. OECD also recently convened a meeting in Paris with PPP senior officials and experts  (see: OECD Senior PPP officials meeting . My research has shown that international organizations use roughly the same categories and conceptions of stages for what is needed to establish effective PPPs. A broad policy consensus seems to have emerged in international organizations on recommendations for good public governance of PPPs. The content of the international organizations’ PPP policies focuses on.

  • a robust institutional framework
  • the selection of projects grounded on value-for-money judgments and well prepared economic analysis
  • management and leadership skills and competences needed for PPP projects
  • transparent procurement and budgetary procedures, and
  • creating opportunities for policy learning of experiences with PPPs.

Policy learning is enhanced by establishing “prestigious forums” in the OECD, World Bank and other international organizations,, processing and reporting on quantitative data, and transforming the knowledge into guidelines and other resources for organizations to use.

The OECD is a good example here. OECD has a report with a a list of 12 recommendations grouped under three themes: OECD Principles for PPPs “1) Establish a clear, predictable and legitimate institutional framework supported by competent and well-resourced authorities. 2) Ground the selection of public-private partnerships in value for money. 3) Use the budgetary process transparently to minimize fiscal risks and ensure the integrity of the process”. The ASEAN countries have adopted most of the OECD insights in their list of 14 recommendations. The two important additional recommendations in the ASEAN framework concern a call to “prudently assess the potential for cost recovery, regardless of the degree of private participation” and a “mechanism for cross jurisdictional co-operation, also at the regional level”. There are  other recommendations and best practices recommended from think tanks, research centers and scholars. Brookings has a report on PPPs  with ample recommendations for PPP projects. Lawrence Martin and colleagues recently listed 10 internationally recommended best practice advice for transportation PPPs. These included advice on the size and complexity of PPP projects and the need for dedicated PPP units.

PPPs continue to important in Europe and elsewhere. The European PPP Expertise Center recently reported that there were 49 PPP deals in Europe in 2015 with a combined value of EUR 15,6 billion. 15 projects were in education, 12 projects in transport and 10 projects in healthcare.

Now that we have new and codified knowledge that exist in the PPP guidelines in international organizations, why not use the knowledge to improve national PPP policies across the world?

This blogpost builds on the paper “International Public-Private Partnership Policies: Convergence in Themes in International Organizations” which was recently presented at the IRSPM conference in Hong Kong in April 2016. An earlier version was presented at the fourth PPP conference in New York in September 2015, and this full version of the paper is available at CBS Open Archive: http://openarchive.cbs.dk/handle/10398/9196

Carsten Greve is Professor at Copenhagen Business School and Academic Director of the CBS Public-Private Platform. He is the author of several books on PPPs, including Rethinking Public-Private Partnerships (co-editor Graeme Hodge) (out on Routledge in paperback the summer of 2016), and he is currently working on a new book (with Graeme Hodge) on The Logic of Public-Private Partnerships for Edward Elgar Publishing.

Twitter: @cgrevecbs

OECD points to several modes of infrastructure delivery

OECD has made a contribution the current debate about what infrastructure modes of delivery to choose. It used to be so that PPP was the “only show in town”. Now, a wider range of delivery modes is recognized – and PPP is one of them. The report is called “Towards a Framework for the Governance of Infrastructure” (September 2015-version)

OECD now distinguishes between:
– Direct provision
– Tradtional public procurement
– State owned enterprises (in full or in part)
– Public-private partnerships and concessions
– Privatization with regulation

OECD argues that the objectives of a new framework for infrastructure governance ensures that (p.7):
– the right projects happen
– in a cost-efficient and
– affordable manner, that
– is trusted by users and Citizens to take their views into account

Another highly fascinating part of the OECD framework is the suggestion for a “decision tree for infrastructure delivery option choice” which are meant to guide countries in chossing between infrastructure delivery modes, taking sectoral objectives and characteristics into account, and to make a balanced prioritization.

The emerging OECD framework can be read in a larger context of international organizations’ aim to publish recommendations, guidelines or principles for how infrastruture governance, including PPPs, can be approached by countries. Other recommendations and knowledge hubs are found in UN, the World Bank, the IMF and other international organizations. I am presenting a paper on this at the upcoming IRSPM (Interntional Research Society for Public Management) conference taking place in April 2016.

Infrastructure governance: towards a broader understanding

In the first months of 2016, the CBS Public Private Platform has heard presentations from both OECD and the Swedish Infrastructure Commission. Both talked about infrastructure governance in a broader way than usual. OECD has issued the report on “Towards a Framework for the Governance of Public Infrastructure” in 2015 and The Swedish Infrastructure Commission published its final report on “Infrastruktur in utveckling” (Infrastructure in development) also in 2015.

There are some similarities in what the reports highlight on infrastructure here in the mid-2010’s:
Infrastructure governance is seen as critical for economic growth: Both reports argued that a solid infrastructure policy and programme is essential in getting the economy up and running again. The OECD report was also presented to a G20-meeting in September 2015 focused on growth opportunities. The Swedish report sees infrastructure as key element in developing the Swedish economy further. The report was published in October 2015. Work had been going on with the report since March 2015. Both also address the infrastructure challenge but that it is difficult to put an exact figure on the “infrastructure gap” although many organizations offer estimates.

Infrastructure governance covers many forms of organizational- and financial structures – PPP is one of several models. Where in previous years, the public-private partnership (PPP) model has been the most talked about model, both reports discuss the various organizational forms that infrastructure governance can be developed in. A familiar range of organizational- and financial structures spans contracting out/outsourcing, state owned enterprises, regulated industries, PPP, and privatization. The PPP model is not the only show in town anymore, though the Swedish Infrastructure Commission is keen to explore further alternative (private) financing options.

Infrastructure governance concerns many sectors – old and new. The infrastructure governance debate focuses on some familiar areas. Right now transport and renewable energy seem to attract attention. But there is also water, telecom, rail, electricity to consider – as well as newer infrastructure in digitalization projects. Investment in areas where economic growth is important will continue to occupy policymakers’ minds – as the focus on energy, transport and the digital single market in the European Commission’s “Investment Plan for Europe” (The Juncker Plan) is a reminder of.

Infrastructure governance requires strategic thinking. Both reports underline the argument that governments need to think and act strategically about infrastructure governance. Governments must have a strategic vision for what purposes they want their infrastructure to fulfill, and they need to carefully organize for that vision to come true. Australia and the UK (once again) lead the way here in how their systematically organizes for better infrastructure governance. Australia has an Infrastructure Act and an infrastructure plan. The UK also operates with an Infrastructure Plan and “top 40” for potential projects. The Investment Plan for Europe is perhaps the most visible symbol of this kind of more strategic policy thinking. The Swedish Infrastructure argues that Sweden should adopt a more similar, more systematic approach to infrastructure planning in the future. The Swedish Infrastructure Commission suggests an improved framework for making decisions about infrastructure projects. Sweden has, as other Nordic countries, restrictions on how private finance models are used for public infrastructure, and the Swedish Infrastructure Commission finds that those barriers need to be addressed.

Summing up, both OECD and the Swedish Infrastructure Commission put infrastructure projects on the policy agenda, and both point to the need for improved infrastructure decision-making processes. The overall message appears to be that infrastructure cannot be assessed project-by-project only, but needs to be viewed in the broader perspective on a more systematic approach to infrastructure governance and its relation to economic growth opportunities.

The European Commission. 2015. An Investment Plan for Europe. http://ec.europa.eu/priorities/jobs-growth-and-investment/investment-plan_en

OECD. 2015. Towards a Framework for the Governance of Infrastructure. http://www.oecd.org/gov/budgeting/Towards-a-Framework-for-the-Governance-of-Infrastructure.pdf

The Swedish Infrastructure Commission. 2015. www.infrastrukturkommissionen.se

Background: The OECD presentation was made by Ian Hawkesworth on 22 January 2016 at CBS. The Swedish Infrastructure Commission report was presented by Björn Hasselgren and Pia Kinhult on 8 February 2016 at CBS. Carsten Greve visited Brussels on 10 December 2015 and 21 January 2016 regrading infrastructure governance in the European Union, PPP and the Juncker Plan

Public-Private Partnerships: lessons from international experience. Keynote to the 3GF conference

On 20 October 2015 I participated in the 3GF www.3gf.dk pre-meeting in Copenhagen held at the Ministry of Foreign Affairs of Denmark.  The “pre-meeting” was for preparation of next year’s 3GF summit in Copenhagen. This is my keynote-address:

Introduction

Good afternoon everyone. I am going to share with you some insights about what the current status for public-private partnerships (PPPs) looks like from the viewpoint of the research community. Let me start by saying that real advances in research and in international organizations have been made, and that further exploration of these themes and experiences with PPPs has the potential for further results.

Please let me share three points with you this afternoon:

  • Public-Private Partnerships – in their many forms – facilitate the journey towards shared value

 

PPPs at the moment resemble a movement or a policy development rather than just a sum of its individual projects. We all know that point of departure is that the challenges are too big for any one organization to cope with. Concepts like partnerships, cross-sector collaboration or collaborative governance are part of this movement.

With my college Professor Graeme Hodge from Australia, we have looked at PPPs at different levels. From individual projects to an organization and to the policy level and its immersion in countries’ culture. There is a movement – that you’re apart of – exploring many different ways of pursuing partnerships for shared value. There are different types of partnerships like service partnerships, infrastructure partnerships, and policy partnerships. Moore calls it “public value creation”. Porter and Kramer talks of “shared value”.

Example: The European Union’s “Juncker Plan” is invoking partnerships to meet the challenges of creating jobs in Europe and has singled out transportation, energy and digital reform as three areas of intervention.

The focus is often on the individual project, but a recognition that partnerships fit into a greater policy movement is important to take note of.

  • International public-private partnership policies tend to converge on same themes

 

Many international organizations are developing frameworks or recommendations on how to create PPPs. I recently undertook to research what these different frameworks tell us.

OECD has created 12 recommendations for PPPs.

The ASEAN countries have adopted 14 principles for good governance of PPPs.

IMF is working on a PPP risk assessment model and public investment framework.

The UN’s recent Sustainable Development Goals put “partnership for the goals” as goal #17.

Example: The World Bank has this year launched its “PPP Knowledge Lab”.

My conclusion is that there is broad convergence in the themes and ideas that organizations put forward.

Take the OECD as an example. Their 12 recommendations fall under three headings: :

“1) Establish a clear, predictable and legitimate institutional framework supported by competent and well-resourced authorities,

2) Ground the selection of public-private partnerships in value for money, 3) Use the budgetary process transparently to minimize fiscal risks and ensure the integrity of the process.”.

Research findings from Jeffares et.al. (2013) and many others confirm these lists with recommendations. Many of the same elements can be found in other recommendations.

That leads me to the conclusion that international organizations are converging on themes and that these shared beliefs can be used by all to move forward with action.

  • Institutional frameworks and good leadership provide cues to success for partnerships

 

Recent research shows and confirms that sound institutional frameworks for PPPs really do make it more likely that PPP projects will be adopted.

Professor Geddes and his colleague Waagner (2013) from Cornell University showed that 33 states in the U.S. have now adopted PPP enabling legislation. There is also research on the transport area within the European Union that maps the number of PPP Units that informs and advice on PPP projects.

Furthermore, we also now have increasing amount of information that shows how leadership, both political and administrative, can facilitate PPP projects. That also put demands on governments to strengthen their capacity to enter PPP projects (as well as private sector organizations).

A recent book by American researchers John Forrer, James Kee and Eric Boyer on “Governing Cross-Sector Collaboration” concluded this:

“1) Government must know what public value outcomes are achievable through cross-sector collaboration (partnership),

2) Government must know which participants can make the best contributions to a cross-sector collaboration (partnership).

3) Government must know how to monitor and evaluate public value in cross-sector collaboration”. Instead of public value, you can put shared value, and the aspiration is the same: To make partnerships create something of value to their stakeholders.”

Summing up, I believe that there is evidence to suggest that

1) partnerships are about more than projects, they’re part of a wider movement which includes local, national and international actors;

2) international organizations and research projects have shown a convergence of some the same themes that partnerships (should) pursue.

3) Sound and robust institutional frameworks and leadership efforts are amongst those factors that research often and recently point out when success factors are sought after.

 

Partnerships can work if we want them to.

 

DONG-salg og Claus Hjorts dilemma

Finansminister Claus Hjort har et dilemma i DONG-sagen. Han kan efterkomme DF og Enhedslistens krav og give fuld åbenhed – og dermed risikere, at hele DONG-sagen skal starte forfra. Eller han kan fastholde kursen og den hidtidige policy og praksis i Danmark om, hvordan en regering sælger aktier og privatiserer statslige selskaber.  Aktiehandler i milliardklassen kræver, at en dansk regering er troværdig. Claus Hjort – og Finansministeriet – har en interesse i, at regeringens policy om statslige selskaber og privatisering fremstår konsistent. 3 pointer er klare:

  1. Sagen lige nu handler om de fremtidige spilleregler, når staten skal sælge aktier. Skal en regering i fremtiden lægge alle dokumenter frem til hele Folketinget, når store aktiehandler skal indgås? Hvis Claus Hjort ønsker at privatisere i fremtiden, skal han så forpligtige sig til at tage alle partier med på råd i alle faser og have indsigt i alle papirer og beregninger?
  2. Det er den danske regerings troværdighed som forhandlingspartner, der er på spil. Når en regering indgår store aktiehandler om salg af statslige selskaber. Internationale investorer kræver sikkerhed og mindst mulig virak, når de skal købe aktier. De, der ikke vandt, ønsker måske ikke alle deres forhandlingsbud lagt frem. Hvis der sås tvivl om Danmark som aftalepartner i udlandet og blandt investorer, vil det se skidt ud for enhver dansk regering.
  3. Det handler om også om rollefordeling mellem regering og Folketing. Regeringen havde i sin tid et mandat til at indgå i forhandlinger om salg af DONG, men DF trak tæppet væk under dette mandat, da de tilsluttede sig Enhedslistens krav om at alle dokumenter skulle lægges frem. Der var jo et flertal bag beslutningen om at sælge dele af DONG (husk staten stadig ejer majoriteten af selskabet).

Til sidst kan man spørge, hvad DF og Enhedslisten vil gøre, hvis de får adgang til alle dokumenter? Vil de underkende handlen? Vil de selv vurderer, at andre bud var bedre? Eller vil de gå ind i et lokale, hvor papirerne er tilgængelige, og bagefter komme ud og nikke stille og sige at alt er i orden?

Det er de dilemmaer, som Claus Hjort sidder med lige nu.