Blogpost series #4: Consultations, Public Participation and Meaningful Stakeholder Engagement

Photo: Narsaq /A Skjervedal 2018

Dansk version nedenfor


When development creates division

Sanne Vammen Larsen

In many places worldwide, there are requirements for the process of deciding whether and how to go ahead with specific projects as part of societal development. Such requirements concern, for example, new projects to extract of raw materials such as minerals, oil or gas; the establishment of renewable energy facilities such as wind turbines, as well as infrastructure projects such as harbours or airports. The process of deciding whether such project proposals should be granted permission and how they projects should be implemented includes an assessment of the consequences they can have for the environment and society – a so-called Impact Assessment (IA).

As explained in previous parts of this blog series, part of the purpose of an IA is public participation: securing the public access to information brought forward through the assessment, securing opportunities for the public to comment on the project and voice an opinion, and securing access to review institutions so that citizens may challenge a decision or permission given.

Some tendencies emerge when we study public participation in these processes. One of these is that conflicts often take place in local communities that may be affected by the projects. Such conflicts become visible in the participation processes. Research has demonstrated such conflicts in a number of countries, from Peru and Chile across Indonesia and European nations to Greenland. This begs the question what the origins of these conflicts are, and what role they play? This text will explore this, drawing on examples from a Danish and Greenlandic context.

In a series of four short blog posts, of which this is the last, we investigate public participation as a part of the planning and decision-making process concerning renewable energy, mining, infrastructure etc. We take point of departure in the overall question of ‘What constitutes a good public participation process from the public’s point of view, concerning social, environmental and/or human rights impacts in Impact Assessment (IA)?’ The blogposts communicate preliminary results from a research project investigating what constitutes best practice public participation. The project is based among other things on research and interviews conducted in Greenland in August 2018 and in Sápmi in June 2019. [Ref: NOS-HS project on Best practice for Impact Assessment of infrastructure projects in the Nordic Arctic: Popular participation and local needs, concerns and benefits(Principal Investigator: Karin Buhmann)]

National and regional conflict – us and them

At the national and regional level, we see examples where conflicts or opposition surface as part of the public participation process when the impacts of proposed development projects are being investigated. One example is a proposed project in the Southern part of Greenland, in the fell Killavaat Alannguat close to the town of Narsaq. Here, the mining company Tanbreez has applied for a permit to establish a mine that will produce various metals and rare earth minerals. Greenland’s 8th largest town in terms of population, Narsaq has 1400 inhabitants and is located in the southernmost part of Greenland, almost 500 km from the Greenlandic capital Nuuk. It is the same area, where a larger mine in Kuannersuit (Kvanefjeld) has been the object of a number of consultations and discussions in later years.

During a written public consultation held as part of the IA process for the project in Killavaat Alannguat, the following comment was part of a response sent in by a local citizen:

How is the Ministry of Environment going to ensure that the environmental requirements are complied with? Are they going to set up an office here in South Greenland in the future? Nuuk is far away!

The example demonstrates concern with the adequacy of monitoring and management of the environmental impacts of the project. Moreover, it indicates a conflict between the smaller local communities and the capital Nuuk, where decision makers are located. An opposition based on geography can be observed due to the fact that decision makers are far away in Nuuk where they will decide the future of the project and monitor the impacts occurring locally in Narsaq. Also, a conflict can be observed, related to the local community’s experience with the ability of national authorities in Nuuk to understand life, conditions and local business in Narsaq. This conflict concerning lacking understanding might be reinforced by the discussions concerning the project at Kuannersuit (see below). Many sheep farmers are concerned that uranium dust from a mine in Kuannersuit will affect the health of their sheep. Unlike Kuannersuit, the minerals in Killavaat Alannguat are not tied to uranium, but the uncertainty concerning impacts of Kuannersuit and whether the authorities are taking them seriously appears to have affected the trust in authorities and consultations in the area generally.

In Denmark we also see conflicts based in geography in relation to decisions on projects, as demonstrated by consultation comments from local citizens in relation to two projects with wind turbines on land in Varde bordering the North Sea, and on water in Sejerø Bugt off Zealand:

Socio-economically, a prospective establishment of giant wind turbines also creates a wind turbine proletariat, transforming the neighborhood into a total fringe area of Denmark” (on shore wind turbines at Varde)

Placing a wind farm at the suggested location risks making a fringe area of Denmark even more vulnerable” (off shore wind turbines at Sejerø Bugt)

The statements refer to a continuous debate in Denmark concerning the differences in development and opportunities between what is referred to as peripheral regions or peripheral Denmark and other parts of the country which are perceived as being in in a better position in regard to e.g. economy, infrastructure, or internet connectivity. Thus, these comments also reflect existing oppositions or conflicts at national and regional level and concerns that they may increase due to decisions made by power-holders located in other areas.

Local conflicts – development or decline?

Local level projects and the planning process can also cause deep conflicts in otherwise closely-knit local communities. Again, one example is the town of Narsaq in Southern Greenland. Here, another company, Greenland Minerals and Energy (GME), has proposed a mine in Kuannersuit (Kvanefjeld). The mine is to produce rare earth minerals with a biproduct of uranium. Based on conversations with locals in and around Narsaq in August 2018 our investigations indicate that most locals share a concern about the future of the local community, because they are experiencing depopulation and decline in activity in the area. However, the shared understanding does not extend to the perception of the role of the proposed mining project. Parts of the local community perceive the project as part of the solution, seeing it as something that can create development, activity and jobs in the area. By contrast, others perceive the project as something which, due to environmental impacts, will ruin the possibilities of developing for example tourism and sheep farming and thus create further depopulation. These very different attitudes towards the same project lead to a division in the local community between those who are in favour of the project and those that are against it. In a small local community where people know each other, this can have major consequences. One of the locals explains that since other locals in the area became aware that this person opposes the project, some have stopped greeting the person when meeting in the street, while others have begun to do so.

A planned biogas plant in Denmark offers another example. Here, a similar division appears between those who perceive the biogas plant as an important development project for agriculture in the area, and those who perceive it as something which will entail e.g. declining property prices, depopulation and challenges for other business. This is illustrated by to submitted consultation responses regarding the project:

“We fear that the area will lose jobs in the long term, because these businesses [other local businesses ed.] will not want to create more jobs here.”

”No one will want to buy a property in a town, where the smell is unbearable”.

In various local areas where renewable energy projects are being planned, interviews with inhabitants have showed examples of people falling out with one another because of disagreements concerning the project.

The role of conflicts in the local community

We have described two types of conflict: conflicts between citizens at local or regional level and decision makers at national level, and conflicts which create division at the local level. These cases show that conflicts are not always solely about the project itself but can be part of existing or larger scale conflicts or antagonistic relationships, for example between different business sectors or parts of a country or region. Such conflicts can be ongoing for long since planning processes can last for years depending on the type of project. In the example of Kuannersuit, exploration has been going on in the area for 70 years, while a specific project has been on the agenda since 2017 when GME obtained a license for mineral exploration. As long as remains uncertain whether an exploitation project will be approved and go ahead, uncertainty results: will the project provide jobs for us to continue living here? Will the project affect our sheep farming, and would it accordingly be wise to sell our sheep now? Is our farm going lose value and should we therefore sell it or restructure to tourism? Should our young people be educated in mining and raw materials or in farming? Such uncertainty is well-known from projects in various other places and has been found to cause long-term negative impacts on the progress and development of a local community, causing depopulation and general standstill. Conflicts over projects are potentially a cause for adverse impacts on a local community, starting already when the plan for the project is made public. These risks and impacts require the attention of project proponents, authorities and other involved parties, including affected stakeholders at the community level.

About the author:

Sanne Vammen Larsen is an expert in the field of environmental planning and impact assessment, with a focus on integration of climate change in Impact Assessment, local processes and social impacts, and dealing with risk and uncertainty. She is employed as an associate professor at The Danish Centre for Environmental Assessment at Aalborg University, Denmark. 


 Dansk version

Blog-post serie #4: Høringer, offentlig deltagelse og meningsfuld borgerinddragelse

Photo: Narsaq /A Skjervedal 2018

Når udvikling skaber splittelse

Sanne Vammen Larsen

Mange steder i verden er der fastsat bestemmelser om hvordan processen skal forløbe, når der tages beslutning om konkrete projekter som en del af udviklingen af samfundet. Det kan for eksempel dreje sig om opstart af aktiviteter til udvinding af råstoffer som mineraler eller olie og gas, men også installation af vedvarende energiteknologi som vindmøller eller infrastrukturprojekter som anlæg af havne eller lufthavne. Typisk vil en del af processen med at beslutte om og hvordan disse projekter skal gennemføres være, at der skal laves en vurdering af hvilke konsekvenser de kan få for miljø og samfund – en såkaldt VVM (vurdering af virkninger på miljøet). Som forklaret i tidligere afsnit af denne blogserie er en del af formålet med VVM at der i processen sker en inddragelse af offentligheden. Dette kan dels være at offentligheden skal have adgang til de informationer der kommer frem i vurderingen, dels at offentligheden skal have mulighed for at kommentere på projektet og give en mening til kende og dels at nogle af beslutningerne kan påklages efterfølgende. Når vi som forskere undersøger hvordan inddragelse af offentligheden i processen foregår, viser der sig nogle tendenser. En af dem er, er at der ofte udspiller sig konflikter i de lokalsamfund, som projekterne kan påvirke – konflikter som bliver tydeligt i forbindelse med inddragelsesprocesserne. Forskningen har påvist sådanne konflikter i en række lande – fra Peru og Chile over Indonesien og europæiske lande til Grønland. Spørgsmålet er hvad kimen til disse konflikter er og hvilken betydning de får? Dette vil vi med eksempler fra dansk og grønlandsk kontekst udforske i denne tekst.

I en serie på fire korte blog-indlæg, hvoraf dette er det sidste, ser vi på offentlig deltagelse som led i planlægning og beslutningsprocesser om grøn energi, minedrift, infrastruktur mv. Vi tager udgangspunkt i det overordnede spørgsmål ’Hvad er en god proces for borgerinddragelse i konsekvensvurdering (impact assessment) om samfundsmæssige, miljømæssige og/eller menneskeretlige indvirkninger fra borgerens perspektiv?’ Blogindlæggene formidler foreløbige resultater fra et projekt, som undersøger hvad er er god borgerinddragelse (’best practice’). Projektet bygger bl.a. på undersøgelser og interviews i Grønland i august 2018 og i Sápmi juni 2019. [Ref: NOS-HS project on Best practice for Impact Assessment of infrastructure projects in the Nordic Arctic: Popular participation and local needs, concerns and benefits(Principal Investigator: Karin Buhmann)]

Nationale og regionale konflikter – os og dem

På nationalt og regionalt niveau ser vi eksempler på, at der dukker konflikter eller modsætningsforhold op i forbindelse med inddragelse af offentligheden i afdækning af konsekvenser af forslag til ny større udviklingsprojekter. Som eksempel kan der ses på et foreslået projekt i Sydgrønland i fjeldet Killavaat Alannguat (Kringlerne) i nærheden af byen Narsaq. Her vil mineselskabet Tanbreez gerne etablere en mine, der skal producere en række metaller og sjældne jordarter. Narsaq ligger i det allersydligste Grønland, knap 500 km i lige linje fra den grønlandske hovedstad Nuuk. Med godt 1400 indbyggereer Narsaq Grønlands ottendestørste by. Det er samme by, hvor et projekt om en noget større mine i Kuannersuit (Kvanefjeld) har været genstand for en række høringer og andre drøftelser de senere år.

I forbindelse med en offentlig høring afholdt som del af VVM-processen om projektet på Kringlerne blev følgende kommentar indsendt som del af et høringssvar fra en lokal indbygger:

Hvordan vil Departementet for Miljø og Natur kontrollere om miljøbestemmelserne bliver overholdt? Vil de i fremtiden have et kontor her i Sydgrønland? Nuuk er langt væk!”

Eksemplet viser en bekymring for, om overvågning og kontrol af projektets miljøforhold vil fungere tilfredsstillende. Det antyder samtidig en konflikt mellem de små lokalsamfund og hovedstaden Nuuk, hvor beslutningstagerne sidder. Der kan fornemmes et modsætningsforhold baseret på geografi i og med at beslutningstagerne sidder langt borte i Nuuk, hvor de dels tager beslutning om projektet og dels skal kontrollere de konsekvenser, som finder sted lokalt i Narsaq. Der kan også fornemmes en konflikt i forhold til lokalsamfundets oplevelse af forståelsen fra myndighederne i Nuuk for, hvordan det er at bo i Narsaq og deres respekt for de lokale erhvervsformer. Denne konflikt i forhold til forståelse kan være forstærket af diskussionerne om Kvanefjeldsprojektet (se nedenfor). Mange lokale fåreholdere er bekymrede over, om uranstøv fra en mine i Kvanefjeld vil påvirke sundheden hos deres får. I modsætning til Kvanefjeld er mineralerne på Kringerne ikke er bundet til uran, men usikkerheden omkring indvirkningen af Kvanefjeld og hvorvidt myndighederne tager bekymringerne alvorligt ser ud til at have påvirket tilliden til myndigheder og høringsprocesser generelt i området.

Også i Danmark ser man geografiske modsætningsforhold komme til udtryk i forbindelse med beslutning om projekter. I forbindelse med to projekter med vindmøller henholdsvis på land i Varde Kommune samt til vands i Sejerø Bugt indeholdt to af de indsendte høringssvar følgende kommentarer:

Socio-økonomisk skaber en eventuel opsætning af kæmpevindmøllerne også et vindmølleproletariat, så egnen forvandles til et totalt udkantsDanmark” (Høringssvar vindmøller ved Varde)

Opførelsen af en vindmøllepark med den foreslåede placering risikerer at gøre et udkantsområde af Danmark endnu mere sårbart” (Høringssvar vindmøller i Sejerø Bugt)

Høringssvarene henviser til en løbende debat i Danmark omkring forskellene i udvikling og muligheder mellem det, der i debatten kaldes udkantsområder eller udkantsDanmark og andre dele af landet, der opfattes som bedre stillet i forhold til blandet andet økonomi, infrastruktur, internetforbindelse mv. På den måde henviser disse kommentarer også til eksisterende modsætningsforhold eller konflikter på nationalt og regionalt niveau og afspejler bekymring for, at modsætningsforholdene bliver yderligere forstærket i kraft af beslutninger truffet andre steder i landet.

Lokale konflikter – udvikling eller afvikling?

Også på lokalt niveau kan projekter og planprocessen omkring dem skabe dybe konflikter i ellers tætte lokalsamfund. Et eksempel er igen koncentreret om byen Narsaq i Sydgrønland. Her har et andet selskab, Greenland Minerals and Energy (GME), foreslået en mine i Kuannersuit (Kvanefjeld). Minen skal producere sjældne jordarter og vil give et biprodukt af uran. Baseret på samtaler med lokale i og omkring Narsaq i august 2018 viser vores undersøgelser tydeligt, at de fleste deler en bekymring for lokalområdets fremtid, da de oplever en affolkning og en nedgang i aktiviteter i området. Enigheden hører dog op, når det kommer til holdningerne til det foreslåede projekts rolle. Dele af lokalsamfundet ser projektet som en del af løsningen, som noget der kan skabe udvikling, aktivitet og arbejdspladser i området. Andre ser helt modsat projektet som noget, der via de miljømæssige påvirkninger vil ødelægge mulighederne for udvikling for eksempel for turisme og fåreholdere og dermed skabe yderligere affolkning. Disse meget forskellige holdninger til det samme projekt fører til en splittelse i lokalsamfundet mellem dem, der er for og dem, der er imod projektet. I et mindre lokalsamfund, hvor folk kender hinanden, kan dette have store konsekvenser. En af de lokale fortæller, at siden de andre i lokalsamfundet har fundet ud af, at personen er imod projektet, er nogle holdt op med at hilse på gaden, mens andre er begyndt.

Et andet eksempel er et planlagt biogasanlæg i Danmark. Her er der en lignende splittelse mellem dem der ser biogasanlægget som et vigtigt udviklingsprojekt for landbruget i området, og de ser det som noget, der vil betyde bl.a. faldende huspriser, affolkning og udfordringer for andre erhverv. Det illustreres af to indsendte høringssvar til projektet:

”Vi frygter at området vil tabe arbejdspladser på sigt, fordi disse virksomheder [andre lokale virksomheder, red.] ikke ønsker at etablere nye arbejdspladser.”(Høringssvar: NGF Nature Energy Månsson A/S)

”Ingen gider købe et hus i en by, hvor lugten ikke er til at holde ud”. (Høringssvar: NGF Nature Energy Månsson A/S)

Interviewede beboere i lokalsamfund i nærheden af planlagte vedvarende energiprojekter fortæller i flere tilfælde om naboer i lokalsamfundet, som ikke længere taler med hinanden på grund af uenighed om projektet.

Konflikternes rolle i lokalsamfundet

Vi har beskrevet to typer af konflikter: dels mellem det lokale eller regionale niveau af borgere og det nationale niveau af beslutningstagere; dels i form af konflikter som skaber splittelse lokalt. Eksemplerne viser at konflikterne ikke altid kun handler om selve projektet, men kan blive en del af eksisterende og større konflikter eller modsætningsforhold, eksempelvis mellem forskellige erhverv eller dele af et land eller område. Konflikterne kan stå på længe, eftersom planlægningsprocesserne kan vare i årevis alt efter projektets type. I eksemplet fra Kvanefjeld, har der været foretaget undersøgelser i området i 70 år, mens der har været et konkret projekt på tegnebrættet siden Greenland Minerals and Energy i 2007 fik licens til at efterforske i området. Så længe det ikke er sikkert om planer om anlægsprojekter bliver til noget eller ikke, skaber de usikkerhed: Vil aktiviteten give flere jobs, så vi kan blive boende her? Vil aktiviteten påvirke vores fårehold, så det vil være klogt allerede nu at sælge fårene? Vil vores landbrug miste værdi, og skal vi sælge eller lægge om til turisthytter? Skal vores unge uddannes inden for minedrift og råstoffer, eller indenfor fåredrift, eller skal vi forlade området mens tid er? Denne type usikkerhed kendes fra anlægsprojekter mange steder, og kan påvirke lokalsamfundets udvikling negativt, så lokalsamfundet går i stå eller affolkes. Konflikterne omkring anlægsprojekter udgør potentielt en længevarende negativ påvirkning på et lokalsamfund, en påvirkning som starter når projektplanerne bliver kendte og som det er vigtigt at projektejere, myndigheder og andre involverede er opmærksomme på.

Om forfatteren:

Sanne Vammen Larsen er ekspert inden for planlægning og miljøvurdering, med fokus på integration af klimaforandringer i miljøvurdering, lokale processer og sociale konsekvenser samt håndtering af risiko og usikkerhed i miljøvurderinger. Hun er ansat som lektor ved Det Danske Center for Miljøvurdering på Aalborg Universitet.